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美國對中國基建霸業發動反攻

中國之前計劃在緬甸皎漂投資一個73億美元的港口建設項目,圖為2015年時的項目所在地。但緬甸政府之後稱該項目的價值將被縮減至13億美元。 圖片來源:SOE ZEYA TUN/REUTERS

去年,緬甸重新談判了某深水港和工業區建設項目的條款並壓縮了項目規模。該項目由中國資助,緬甸此舉減輕了未來對中國的債務負擔。

緬甸政府當時表示,上述深水港不需要那麼大的規模和那麼多貸款。該國官員設法與中國簽訂了一份新協議。中國向來善於同弱國達成不對等協定,而不是在談判中妥協。

但根據美國現任和前任政府官員透露,緬甸亦獲得了外界的幫助:一個由美國經濟學家、外交官和律師組成的團隊此前被派往緬甸進行試點項目,內容是審查合同、就對緬甸不利的交易做出提醒,並幫助該國爭取與中國機構和公司達成更好的條款。

北京方面一直力圖在這一地區擴大外交、經濟和軍事影響力。上述做法可能會成為美國對抗中國日益擴大的影響力、尤其是在亞太地區影響力的常規策略。美國國務院希望在其他地方也使用這樣的團隊,以對抗華盛頓方面所稱的中國利用債務和投資施加影響的做法。

美國國務院一名官員在談到尚未公開的試點項目時說:「我們希望複製類似計劃。這樣能擁有一套技術服務,幫人們了解他們正在進行的項目是否符合其對經濟可持續性和未來改善的要求。」

這位官員表示,美國國際開發署(U.S. Agency for International Development, 簡稱USAID)在牽頭這個項目。USAID的技術專家過來審查協議後會問:「這個結構是你們想要的嗎?可行性在哪裡?」他表示,此計劃可增強交易內容的透明度,判斷交易對相關國家是否有意義。

USAID官員在一份聲明中表示,他們進行了「公共投資規劃」,這是緬甸經濟增長計劃的一部分。USAID一名官員表示:「這符合我們的一貫立場,目的是幫助該地區有意發展技術能力的政府進行所需的盡職調查,以便對潛在投資和項目作出評估,不管其資金來自何處。」

緬甸官員透露,重新談判的行動是由當地推動的,沒有藉助任何外部幫助。緬甸商務部長Than Myint表示,重新談判確保緬甸避免了債務陷阱,讓緬甸和中國實現「雙贏」。他說,如果緬甸願意,可以在稍後擴大港口項目規模。

具有基礎設施合約細則審核經驗的技術專家被派到緬甸。參與過涉緬事務的一位前美國政府高級官員表示,這些技術專家向當地官員提供了建議。一名知情人士指出,緬甸政府向美國尋求幫助,要求美國幫助審查合同,以確保合同中沒有任何隱藏的陷阱。據悉包括英國和澳洲在內的其他西方國家亦提供了類似的支援。

上述前美國政府高級官員表示,相關談判「由緬甸人負責,但亦採納了來自美國以及其他方面的建議。我們可以去找中國人(並對他們說),『這個部分沒問題,這個部分的債務條款有問題』」。

緬甸深水港協議是中國發揮經濟和外交影響力的「一帶一路」項目(Belt and Road Initiative)的一部分,「一帶一路」是中國國家主席習近平努力讓中國投資的基礎設施項目遍布全球的一項標誌性舉措。

即便是在由前軍政府領導、與美國關係冷淡的時期,緬甸有時亦會對中國過去的基礎設施項目以及其他投資採取強硬立場,這一點早就為外界所知。雖然軍事統治於2011年正式結束,但退休官員仍在操控緬甸,直至2015年的選舉讓諾貝爾和平獎得主昂山素季(Aung San Suu Kyi)上台。

然而,隨着緬甸對少數民族羅興亞人的軍事打擊行動引發關切,緬美關係已日趨緊張。相關軍事打擊行動導致大約1萬羅興亞人死亡,並迫使逾70萬羅興亞人逃往鄰國孟加拉國。這似乎給中國提供了一個把緬甸拉入其勢力範圍的機會,但在美國的持續協助下,緬甸拒絕了中國就該港口項目提出的合同條款。

中國外交部為中國的投資倡議進行了辯護,在一份聲明中表示已有150個國家和國際組織同中國簽署了合作文件,一大批合作項目已落地生根並開花結果。中國外交部認為,群眾的眼睛是雪亮的,歷史已多次證明做好事的人將受到歡迎。不過,中國已因「一帶一路」倡議面臨批評,尤其是2017年年底之後。當時,斯里蘭卡沒有能力繼續向中國償還項目貸款,只能把一個由中資支持的主要港口的控制權交給中國。

智庫機構戰略與國際問題研究中心(Center for Strategic and International Studies)追蹤中國的「重新連接亞洲」項目負責人Jonathan Hillman說,中國自食其果,斯里蘭卡這件事讓「一帶一路」形象受損。

2017年5月,皎漂海灘上的女人。 圖片來源:SOE ZEYA TUN/REUTERS

談到美國向緬甸派出顧問團一事,他表示,這方面美國應該做得更多,幫助發展中國家更好地維護自身利益。

這個規模73億美元的緬甸項目原本於2015年由前緬甸軍政府與中國國有企業中信集團公司(Citic Group Inc., 簡稱﹕中信集團)合作開發。該計劃提出修建一條從中國到緬甸皎漂的鐵路,目的是將這個城鎮打造成一個主要深水港和工業區。不過後來昂山素姬領導的緬甸文官政府宣布將該計劃縮減至13億美元,且只建造兩個港口,如果有必要,以後可以擴大項目。

USAID署長Mark Green表示,美國努力幫助發展中國家認識到向中國舉債附帶的苛刻條款,這是在本着二戰後馬歇爾計劃(Marshall Plan)的精神擴大國際援助。他在2018年的演講中表示,中國前期提供低息貸款,但亦爭取到一系列條件和債權,他認為這實際上是在用一個國家的未來作抵押。

Jonathan Hillman認為經濟建議必須是客觀的,否則美國政府可能被認為是在拆台而不是在提供建議。他表示,美國自己也必須準備擴大對外援助和出資,對發展中國家來說,只有中國一家提供投資援助計劃是最壞的局面。

撰文:Ben Kesling (華盛頓) / Jon Emont(香港)

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