3000亿美元制裁挡不住战争机器 解析“美式大棒”对中俄之威力

【彭博】-- 2022年2月26日清晨，在俄罗斯发兵入侵乌克兰两天后，美国国安顾问沙利文位于白宫西翼的办公室里挤满了睡眠不足的工作人员，他们只是简单套着牛仔裤和衬衫，有的喝着咖啡，有的嚼着冷披萨，所有人都在等待总统拜登上线召开安全会议。当时最关心的问题是如何停止战争。

对于俄罗斯的入侵，美国好几周前就做出了提醒。沙利文团队制定出一个方案，为了避免被俄罗斯情报部门获取，这个计划做了严格的保密。其内容包括冻结俄罗斯央行在海外持有的约3,000亿美元资产。制定预案的两位作者认为，这套方案实施起来的影响力足以逼停普京的战争脚步，至少可以严重削弱俄军战力。

当时这个被视为相当于核武器的经济制裁方案在华盛顿时间周六下午5点正式宣布。在目睹了随后几天卢布跳水、物价飙升、银行门口储户排长龙的情况后，拜登的一些幕僚甚至担心可能“下手太重了”。毕竟他们不想完全破坏俄罗斯经济，因为莫斯科崩溃造成的破坏力可能波及欧洲和其他地区。

现在一年过去了，回头再看我们已经知道美国及其盟友对俄罗斯的经济惩罚并没有像担心的那样过火。制裁的确给俄罗斯经济造成了损害，但并没有迫使普京停止战争。作为一个在美国外交政策中占据越来越重要地位的工具，制裁行动的效力引起外界更广泛质疑。

俄罗斯经济萎缩程度远不到曾经预测的两位数，预计今年还能恢复增长。如果说俄罗斯失去了重要的出口市场和关键商品的供应商，那么他们也已经找到了新的替代品。康奈尔大学教授Nicholas Mulder认为，那些提倡制裁的人现在已经不复当日雄心。他说， “这些人已经放弃了对制裁将改变俄罗斯决策的预期，他们认识到这是一次经济消耗战“。

美国仍在扩大制裁行动。 周五早些时候，美国财政部宣布了对银行、能源、科技行业的新制裁。值得一提的是，一家和阿联酋有联系的银行也在被制裁之列，这说明俄罗斯的贸易伙伴们今后可能会面临更多压力。此外，白宫还表示将对100多种俄罗斯金属，矿产和化工产品加征关税。

问题是怎样让这种经济消耗战的步伐与实际的战事进程相匹配，俄罗斯在乌东地区虽然进展迟缓，但部队还是在向前挺进之中。

国际金融研究所副首席经济学家Elina Ribakov表示，“有关俄罗斯经济已死的说法是夸大其词，按现在这个速度，我们达不到足够快的水平。”

过去对古巴、委内瑞拉等国实施的长期制裁虽然削弱了对方，但不总能促使他们改变政策。像俄罗斯这样有能干技术官僚、强大友邦和许多珍贵能源资源的国家，情况就更是如此了。

俄罗斯对重要自然资源的控制意味着，制裁执行者必须谨慎行事以免后院起火，之前没有把石油业列入制裁目标就是个例子，而且他们还需要说服那些不愿意因为制裁俄罗斯而牺牲经济利益的国家。

俄罗斯深厚的外交网络使其经济更具韧性。当对欧洲原油出口下滑时，作为莫斯科长期盟友的印度及时进场接了盘。当俄罗斯没法再从美国及其盟国购买半导体时，其大幅增加了从中国和香港的进口。

基于对现任和前任政府官员、金融专业人士、法律顾问及外部专家的采访，本文了梳理过去一年对俄制裁的影响及结果。

美国官员表示，制裁行动对俄罗斯补充军力造成稳定的影响。他们概述了第二年的制裁方针，包括加强对那些试图“脚踏两条船”的国家的约束。此外这些官员提到，俄罗斯在世界舞台上的经济地位正在下降。

美国财政部副部长Wally Adeyemo本周在华盛顿对听众表示，“你们今天看到的俄罗斯经济与开战前的完全不同”。彭博经济研究计算认为，2026年，由于战争和制裁，俄罗斯GDP将比没有战争时少了8％，约合1,900亿美元。

去年2月26日那天，那些在沙利文办公室的人说他们相信惩罚将最终造成足够的经济痛苦，普京为了继续掌权只能放弃战争。

对俄罗斯央行制裁行动的主要策划师之一，副国家安全顾问Daleep Singh表示，“我们相信即使是像普京这样的独裁者也会与他的人民有社会契约，如果他给国家带来的是不稳定和不安全感，最终对他自己也没好处”。

在沙利文和他的团队开始执行所谓的“雷霆政策”之时，有人担心基辅可能会很快落败。但结果乌克兰军队赢得了早期的胜利，美国及其盟友加大了对俄罗斯个人，企业和行业的制裁。

白宫很快就接到了世界500强企业首席执行官的电话，他们担心的询问是否应该把业务撤离俄罗斯。这种私营企业对俄罗斯的自发式制裁并不在白宫的计划之中，最终成千上万家公司切断了与俄罗斯的商业联系。

事实上，企业的这种积极响应给拜登团队带来了一些麻烦。比如去年6月 ，白宫私下鼓励航运公司多运些俄罗斯化肥，因为全球食品价格暴涨对穷国的打击尤其严重，而普京试图把责任归咎于制裁。

更大更复杂的问题是如何处理俄罗斯能源。这个主题是去年6月G-7艾尔莫城堡峰会的焦点所在。当时欧盟刚宣布对俄罗斯海运石油的承保禁令，该禁令于当年晚些时候生效，随后还推出了类似的针对成品油的措施。

拜登顾问们又一次担心行动“过火”了。他们认为禁运可能导致俄罗斯石油出口中断，并引发布伦特原油价格暴涨。这将加剧世界各地本已高企的通胀，尤其是美国。当时美国人正准备迎接暑假，而距离中期选举只有几个月的时间了。

政府官员们开始传阅巴克莱一份研究报告，因为其中提到油价将高达每桶200美元。美国有了一个计划，那就是在给俄罗斯原油设定价格上限的同时，保持俄罗斯原油的流动。

拜登在艾尔莫城堡的会议室向各国强调采取更严厉对俄措施的风险。其财长耶伦从华盛顿给他打电话汇报情况。很快，美国政府派出大量官员向全球宣传这个“价格上限”想法。

市场参与者们对于该计划是否有效本来是抱有怀疑的，但该计划最终在12月初生效了，上限定为每桶60美元。早期迹象的确表明俄罗斯的收入受到削弱，该国12月和1月均公布了巨额联邦预算赤字。但也有一些分析师认为，由于全球石油基准价格还不够高，该上限尚未得到真正考验。

接下来，这个由美国领导的阵营面临的问题是如何迫使更多尚未签署制裁行动的国家减少与俄罗斯的经济联系。这其中包括美国的盟友，最近几周美国财政部官员访问了土耳其和阿联酋。当然也有美国的对手，最重要的是中国，和北京的谈判很可能也是最难的。

此外，还有企业，特别是那些与美国有业务往来的公司。财政部助理部长Elizabeth Rosenberg提到，她以前和中国实体就遵守美国对伊朗制裁规定进行的谈判相当“复杂”。

“政治领导人出于政策因素可能渴望找到一种中性或平衡的政治立场，但银行或企业没这种顾虑，” Rosenberg说。 “对于在这些司法管辖区的民营企业来说，做选择并不复杂。而我们的目标是帮助他们弄清怎么做正确的选择。”

美国官员表示，俄罗斯对中国的依赖正在变大。在俄罗斯入侵乌克兰前不久，中俄领导人刚刚宣布两国友谊“无上限”，美方认为，可以试试在中俄关系间插个“钉子”。

这看起来是一个艰巨的任务。

华盛顿对中国的普遍敌意意味着拜登政府可以向这个美国主要地缘政治对手提供的好处有限。更重要的是，中国自身也受到美国经济制裁的影响，就像最近对半导体出口的限制一样，一旦北京对台湾动武，中国可能面临超级加强版的“对俄式制裁”。

目前正在帮助多家企业分析制裁敞口的前财政部官员Daniel Tannebaum表示，尽管近几个月来台海紧张局势有所缓解，但企业在做相关的情境模拟，以判断一旦台海开战该怎么办。他们对留在中国的风险得出了各种结论，但总的来说，“没有人大规模撤离中国，因为这个市场太重要了。”

这预示美国式的“非友即敌”策略会带来广泛风险，如果要求一些国家遵守华盛顿基于规则的秩序，可能迫使他们自起炉灶。

前法国财政部官员Agathe Demarais认为，美国对越来越长的制裁名单上的国家正逐渐失去影响力。比如伊朗、古巴、叙利亚、缅甸、朝鲜和委内瑞拉等国家，对俄罗斯和中国就更是如此了 ，它们经济体量庞大，还拥有深厚的全球贸易网络，基于制裁会永远持续的假设，这些国家发现主动适应制裁能带来更有利结果，因此他们重新把贸易转向其他国家，而不是努力争取解除制裁。”

在乌克兰，美国及其盟友还有其他办法来影响基辅的军队，最主要是提供大量军事援助和情报支持。前白宫官员Singh说，经济制裁只是该战略的一部分，这是“让乌克兰处于可能的最佳状态”的一种方式。

不过，在世界秩序快速变化，美国数十年来首次面临大国竞争的情况下，康奈尔大学的历史学家Mulder认为，是时候降低对制裁工具的预期了。

“制裁最终只是能决定战争结果的插曲之一，”他说。

原文标题Biden’s $300 Billion Sanctions Shock Is Failing to Stop Russia (1)

--联合报道 Nick Wadhams、Alexander Isakov.

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